En la última década varios gobiernos latinoamericanos han sido definidos como “progresistas”, o “de izquierda”. Para así calificarlos se toma en cuenta, en lo fundamental: su recuperación del Estado, su importante esfuerzo en inversión social y redistribución del ingreso, su postura crítica e incluso de ruptura con la agenda neoliberal del Consenso de Washington (CW) y con la agenda norteamericana en la región, y su relación con los movimientos sociales de cada país y de la región. Entre estos países está Ecuador, cuestionado por sectores de su población por su política extractivista.
A Ecuador llegó el cambio, así se dice desde el año 2007 cuando Rafael Correa ascendió a la presidencia del país, en representación del partido Alianza País, con el cual se adelantó una profunda reforma política e institucional, dentro de la cual consta una reforma Constitucional aprobada por referéndum en el año 2008.
En este texto Constitucional se establecen una serie de cambios paradigmáticos, entre ellos la declaración del ecuatoriano como un Estado de derechos y de justicia, un concepto que hace referencia a la teoría neoconstitucional del Derecho, así como la declaratoria de Estado plurinacional que recoge una demanda del movimiento indígena. En ese mismo texto Constitucional se alude al régimen del Buen Vivir (Sumak Kawsay) como una alternativa al discurso tradicional del desarrollismo económico, y se proclaman por vez primera los derechos de la naturaleza. Este es el discurso.
Ahora bien, es necesario ir más allá de éste y comprender la relación entre desarrollo y su financiamiento por la vía de las rentas extractivas que ahora forma parte del gobierno progresista de Rafael Correa. ¿Es necesaria la renta extractiva para financiar al desarrollo? ¿Qué tipo de desarrollo emerge desde el extractivismo? ¿Cómo se relaciona éste con la inversión social? ¿Son ciertos los argumentos oficiales que indican que la renta extractiva es la alternativa para la redistribución del ingreso y el gasto social?
El gasto social
Para responder a estas cuestiones hay que recordar que la economía ecuatoriana sufrió durante dos décadas el ajuste macrofiscal del FMI que redujo a mínimos históricos el gasto fiscal en el sector social y en inversión pública. En promedio el gasto social como porcentaje del PIB durante la década de 1990-1999 fue del 6,4% del PIB. En el periodo 2000-2006, previos al gobierno de Alianza País y ya en dolarización, el promedio del gasto social fue del 5,1% del PIB. En cambio, con el nuevo gobierno que empieza en el 2007, el promedio de este gasto para el periodo 2007-2011 fue del 11,7% del PIB. Se trata, a no dudarlo, de un giro radical con respecto a las recomendaciones de ajuste macrofiscal del FMI, porque se ha realizado, por vez primera en dos décadas, una importante inversión pública en el sector social, sobre todo en salud y educación, la misma que se ha convertido en uno de los argumentos que legitiman a este gobierno y que lo hacen aparecer en contraposición directa a los gobiernos neoliberales.
Ahora bien, el gobierno que empieza en el año 2007 realiza un cambio en el discurso político porque vincula la generación de rentas extractivas con la redistribución del ingreso, el crecimiento económico y el bienestar social. Mientras los gobiernos neoliberales se habían preocupado por mantener indicadores de prudencia macroeconómica, optando por generar un ahorro forzoso que finalmente hundieron a la economía en la recesión y en la pobreza a nombre de la estabilidad económica, el gobierno que empezó en el 2007 se desmarca de ese discurso y realiza una importante inversión pública y la sustenta, al menos en su discurso político, con la redistribución de la renta extractiva. De esta manera, y por primera vez en décadas un gobierno vincula en un solo discurso el rescate de la soberanía nacional, la redistribución del ingreso y la justicia social con la renta extractiva petrolera. Por ello, una de sus primeras medidas económicas fue la de cambiar la modalidad de contratos con las empresas petroleras, incrementando sustancialmente la participación del Estado en la renta petrolera.
Es, sin duda, un discurso novedoso, porque esta relación de la renta extractiva con la soberanía nacional, la redistribución del ingreso y la justicia social cala muy fuerte en varios sectores sociales, sobre todo aquellos que habían resistido al ajuste macrofiscal del FMI y que se ubican en la izquierda política. Lo novedoso de este discurso es que permite convertir a la renta extractiva en una estrategia de articulación social y política que permite movilizar a la sociedad y generar un consenso sobre el extractivismo como necesidad ineludible para el desarrollo y la equidad. Hay que recordar que para justificar el extractivismo, el presidente Rafael Correa ha utilizado con frecuencia la metáfora del mendigo sentado en un saco de oro.
Es una novedad, pero también una paradoja, ya que el diseño institucional del gasto fiscal en el Ecuador bloquea de forma intencional la posibilidad de utilizar los recursos de la renta extractiva para el financiamiento al sector social (1). La renta extractiva puede permitir la construcción de hospitales y escuelas pero prohíbe la contratación del personal que demanda su buen funcionamiento. Para contratar este personal la única posibilidad que establece la ley es el financiamiento con ingreso permanente, es decir, impuestos. Esto determina un límite crítico para una política pública en salud y educación, que está determinado por la capacidad impositiva que tendría el gobierno y no por los recursos que podrían provenir de la renta extractiva.
Es por ello que en Ecuador, el gobierno de Rafael Correa no ha creado una importante infraestructura ni en salud ni en educación, y que los recursos destinados a la inversión en estos sectores son mínimos. Por ejemplo, en el caso de la educación –año 2010– del presupuesto asignado al sector el 87,5% correspondía a gasto corriente, financiado con ingreso permanente (impuestos). Del restante 11,3% destinado a gasto de inversión, y de éste solamente el 5,2% se destinó efectivamente a la construcción de nueva infraestructura escolar o remodelación de la existente, es decir, alrededor de 160 millones de dólares, para un presupuesto global de 3 mil millones de USD. Puede advertirse también que ese año el gobierno gastó 64,3 millones de dólares en “gastos en personal para la inversión”, que es el eufemismo para el despido y liquidación de empleados públicos, en este caso en el sector de la educación (2).
La misma situación puede advertirse en el sector salud. Para el año 2012 se había presupuestado 1.760,4 millones de USD para el Ministerio de Salud, de los cuales 333,8 millones (18,3%) fueron destinados para inversión. De esta cantidad, 82,2 millones se destinaron a infraestructura física, equipamiento y mantenimiento; 79,1 millones para el proyecto “Mi Hospital”, y 50 millones para inmunizaciones de enfermedades inmuno-prevenibles por vacunación. Es decir, en el año 2012, del presupuesto general del Estado (27.6 mil millones de USD), la inversión real en el sector salud fue del 0,5%. En comparación con la renta extractiva petrolera, en el supuesto de que ésta haya financiado la inversión en salud, de cada 100 dólares que Ecuador recibió por renta petrolera, 2,7 dólares fueron utilizados para la construcción, equipamiento y mantenimiento del sector salud.
Entonces, una primera conclusión es que la renta extractiva, en virtud de los arreglos institucionales y jurídicos que determinan la estructura del gasto fiscal en Ecuador, no fue determinante para la inversión en los sectores de salud y educación. Empero es necesario agregar un dato adicional: de los recursos previstos para la inversión pública, en el año 2012 casi el 10% de éstos fueron utilizados para financiar el “Programa de reforma institucional de la gestión pública”, es decir, un programa destinado a financiar los despidos de funcionarios públicos mediante la compra anticipada de renuncias y que continúa programas similares, entre ellos el Programático Social 2003-2005 del Banco Mundial y del BID. En otros términos, no solo que la renta extractiva petrolera fue marginal para la inversión en salud y educación, sino que además habría permitido el financiamiento a la flexibilización laboral en el sector público. Si esto es así, el discurso que establece que la renta extractiva financia el sector social, al menos para el caso ecuatoriano, debe ser matizado y relativizado.
La ampliación de la frontera extractiva
Gracias a esta narrativa que genera el consenso social necesario, la frontera extractiva se amplía en términos territoriales, económicos, institucionales y políticos. Cada vez se incorporan nuevos territorios a las dinámicas extractivas y cada vez aparece la posibilidad de crear nuevos mercados o incorporar los mercados existentes a la globalización desde las dinámicas extractivistas. Así, por ejemplo, este gobierno ha promovido la concesión territorial en la Amazonia para la industria petrolera y entregar incluso áreas consideradas como reservas naturales, zonas intangibles y parques ecológicos.
Es esta una realidad impactante. En los años del gobierno de Alianza País, la frontera extractiva petrolera creció a mayor intensidad que en las dos décadas precedentes. Así se puede verificar en el cuadro No. 1, donde se ve la concesión de los bloques y campos petroleros a empresas privadas durante el periodo 2007-2010.
Esta es la realidad. Las concesiones petroleras, en su mayor parte, están en territorios indígenas y comunitarios. A pesar de la existencia y el reconocimiento jurídico a leyes y derechos que garantizan la posesión efectiva de los territorios por parte de las comunidades y pueblos indígenas, así como la defensa de su identidad cultural; la propuesta extractivista oficial ha hecho tabula rasa de esas disposiciones jurídicas porque considera que el extractivismo corresponde al interés nacional y éste no se negocia con ningún grupo minoritario que defiende intereses particulares. Si estos grupos de presión, como los considera el gobierno a los pueblos indígenas, optan por radicalizar su reclamo y atentan contra la propiedad privada, entonces el Gobierno tiene que hacer prevalecer el respeto a la propiedad por la vía de la fuerza de ser necesario; de ahí la criminalización creciente a las organizaciones sociales que se oponen a la entrega de sus territorios al extractivismo petrolero o minero.
La renta extractiva minera: ¿tanto para tan poco?
En Ecuador no existe la minería metálica abierta a gran escala y en producción industrial. La minería metálica que existe es de socavón y de pequeña y hasta mediana escala, amén de la minería no metálica. De aprobarse y llevarse a la práctica las concesiones mineras aprobadas por el actual Gobierno, sería la primera vez que en el país se experimentara con este tipo de minería.
Y no son pocos los que están en espera de luz verde. Los proyectos mineros más importantes son: Mirador, Fruta del Norte, Panantza San Carlos, Río Blanco y Quimsacocha (ver cuadro No. 2). En algunos proyectos mineros el tratamiento y depuración del mineral no se lo hace en Ecuador, lo que disminuye el valor de la renta minera. De acuerdo al precio del mineral, y a las expectativas de producción, el escenario de regalías y rentas mineras que el gobierno espera obtener de estos megaproyectos alcanza a los 800 millones de dólares anuales. El gobierno ecuatoriano espera obtener recursos adicionales por el cobro de impuestos, sobre todo indirectos, y espera incrementar sus posiciones de divisas en balanza de pagos. Ahora bien, si las previsiones gubernamentales se cumplen y el PIB del año 2013 alcanza los 78,2 mil millones de dólares, el aporte real de la minería abierta a gran escala al ingreso nacional sería mínimo: alrededor del 1,0% del PIB.
Como todo proceso extractivo, la minería a gran escala no crea empleos sino que los destruye. Tampoco incrementa la inversión productiva interna sino que la desplaza. En cambio, el costo ambiental de esos proyectos mineros es enorme. Si se añade el esquema institucional del gasto fiscal en virtud del cual la Constitución ecuatoriana prohíbe que el ingreso extraordinario, como sería en este caso la renta minera, financie gasto permanente, entonces la renta minera no puede financiar ningún gasto social.
Es un proceso intenso y complejo pues, como se sabe, la minería acentúa el proceso de reprimarización de la economía, y permite la vinculación de los territorios a la especulación financiera mundial. Además, los territorios vinculados a estos procesos se suman a los núcleos de conflictividad social más importante del país. No es casual que más de 160 líderes indígenas y campesinos hayan sido criminalizados por defender sus territorios de las concesiones mineras.
El capitalismo verde
Con un perfil más bajo que el extractivismo petrolero y minero, el mercado del carbono está en permanente expansión. En efecto, el gobierno de Alianza País ha suscrito todas las estrategias REDD + (reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques), y se ha empeñado en ampliar la frontera extractivista vinculando al país a los mercados de carbono.
En la lógica de los mercados de carbono, es fundamental situar los “sumideros de carbono” como mecanismos de desarrollo limpio que puedan generar una especie de colateral para las emisiones de derechos de carbono en los mercados financieros internacionales. Según Lohmann, el mercado de carbono tiene una velocidad de crecimiento que lo convierte, conjuntamente con los mercados de derivados financieros, en el mercado especulativo más importante del capitalismo actual (Lohmann, 2012). (numerar como nota)
En conformidad con los mercados de carbono y las propuestas de la Unctad, se propusieron los mecanismos denominados REDD (Reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques). El gobierno de Alianza País armonizó las propuestas REDD con su propia versión de los “sumideros de carbono” a través del programa “Sociobosque”. El régimen ecuatoriano ha suscrito compromisos para conservar cuatro millones de hectáreas de bosque dentro de los programas de sumideros de carbono hasta el 2015. Para el 2012 se habían suscrito 57 convenios con organizaciones campesinas e indígenas, y 574 convenios individuales por 539.703 hectáreas. Muchas tierras comunitarias, entre ellas los páramos que pertenecen a las comunidades indígenas, están dentro de los objetivos de mediano y largo plazo del programa Sociobosque. De hecho, el actual gobierno ha creado un programa específico para los páramos andinos de propiedad comunitaria, denominado: “Sociopáramo”. Tanto en Sociobosque como en Sociopáramo, las comunidades son desalojadas de sus tierras y territorios, y los contratos suscritos las obligan a convertirse en una especie de guardabosques de sus propios territorios. Al expulsarlos se rompe la dinámica ancestral de convivencia armónica con la tierra y se los convierte en usuarios de una renta monetaria que a la larga termina empobreciéndolos.
Transgénicos, agronegocios y biocombustibles
Aunque la frontera extractiva en Ecuador cada momento se amplía, incluyendo a los transgénicos (3), el agronegocio, las plantaciones de palma africana y de Jatropha (o Piñón) para la producción de biodiesel (4), existe un aspecto que hasta el momento no ha sido incorporado al debate sobre el extractivismo, a pesar de ser una parte fundamental de éste. Se trata de lo que el pensamiento decolonial llamaría la colonización espistemológica.
Empero, no se trata de un proceso eminentemente teórico sino puramente extractivo. El gobierno de Alianza País tiene la pretensión de crear las condiciones y la infraestructura necesaria para consolidar y expandir aquello que anteriormente se denominaba biopiratería, y que ahora forma parte de los planes de las corporaciones transnacionales de la biotecnología y el agronegocio. El proyecto de la Universidad Yachay, o Ciudad del Conocimiento (5), que el gobierno ecuatoriano está construyendo en un valle subtropical a dos horas al norte de la capital, se inscribe directamente en las derivas de la investigación científica de la biotecnología y el agronegocio de las transnacionales que lo manejan como Monsanto, Du Pont, Bayer, Syngenta, etcétera.
La Ciudad del Conocimiento, Yachay, está pensada para articular lo que en la metodología Iirsa, y en la metodología del Banco Mundial-BID, se denomina la participación pública-privada (ppp), dentro del campo de la investigación biológica, química, petroquímica y médica. Las investigaciones que se piensan realizar en esta ‘Ciudad’, están diseñadas en función de la rica biodiversidad que posee el país, y de los conocimientos ancestrales de sus pueblos indígenas, sobre todo en el uso de hierbas medicinales. Las investigaciones se orientarán hacia la identificación de los principios activos y moleculares para nuevos fármacos, nuevas aplicaciones químicas y médicas, cosméticos, etcétera, y ponerlas a disposición de las empresas que contribuyan a su financiamiento.
Para posibilitarlo, el gobierno de Alianza País invertirá en los próximos años 20 mil millones de dólares en este megaproyecto, considerado como su propuesta insignia. Esta propuesta expande la frontera extractiva a nuevos niveles y da cuenta de la necesidad de reprocesar el concepto de territorios desde el cual se trabajó hasta ahora, teóricamente, el extractivismo.
Ahora bien, el avance de la frontera extractiva genera conflicto, confrontación, violencia. La sociedad resiste al extractivismo de diferentes maneras. Desde que empezó el gobierno de Alianza País en el año 2007, el conflicto social se ha extendido y profundizado (6).
El discurso estratégico del extractivismo
El discurso extractivista del gobierno ecuatoriano ha vinculado la renta extractiva con el crecimiento económico, la diversificación productiva, la redistribución del ingreso, la política pública en el ámbito social, y la disminución de la pobreza a través de un discurso político que se expande y consolida gracias a un considerable aparato de propaganda gubernamental.
Esta vinculación entre renta extractiva y las percepciones y expectativas de la clase media ha generado comportamientos estratégicos con este sector. En efecto, la clase media considera que el ambiente de estabilidad política sumada a la estabilidad económica producida por la dolarización y una política económica que liberaliza la economía al mismo tiempo que le inyecta más liquidez, son un escenario que no debería ser cambiado en absoluto, de ahí su adhesión al proyecto político del actual gobierno. Si bien están preocupadas por las consecuencias ambientales que puede provocar el extractivismo al final consideran que se trata de un costo inevitable para el desarrollo.
Esto genera lo que M. Svampa denominaría el “Consenso de los Commodities” (Ver página 4), es decir, el consenso social que permite la ampliación de la frontera extractiva porque se la considera fundamental para el crecimiento, la estabilidad, la redistribución y la lucha contra la pobreza.
En este Consenso, los pobladores que resisten, luchan y se oponen al extractivismo generalmente están solos. Sus demandas son la voz que se pierde en el desierto de lo real. Oponerse al extractivismo, en esta estrategia mediática y política, es percibido como una oponerse al crecimiento, al desarrollo, al bienestar social.
Mientras tanto, en las ciudades y centros urbanos, los ruidos de la violencia extractiva se ahogan en el consumo frenético y voraz de las clases medias. Los centros comerciales proliferan y cercan a las personas. Un cerco en el cual se impone el rol de los no-lugares, es decir, espacios transnacionalizados de consumo y fetichismo. Ese cerco es funcional al extractivismo.
Es el cambio que trae Alianza País, es el nuevo país, en la nueva ciudad. En esta nueva realidad, el régimen político puede construir otro cerco de violencia y represión sobre los pobladores que resisten al extractivismo sin que esto genere el más mínimo reclamo o inquietud en los centros urbanos. De esta manera, el extractivismo produce un quiebre entre las ciudades y los territorios no urbanos. La solidaridad se rompe, y la ilusión de riqueza y desarrollo obnubila a las clases y capas sociales más permeables. ¿Hasta cuándo?
1 El Art. 286 de la Constitución ecuatoriana del año 2008 prohíbe la utilización de la renta extractiva para gasto social, porque considera que el gasto social solo debe financiarse con impuestos, este artículo recoge y expone un largo proceso de intervención por parte del FMI y del Banco Mundial sobre el presupuesto público. Ese proceso inició el año de 1983 con la Ley de Presupuestos, y tiene su epítome con la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, aprobada a fines del año 2002 y que establece varias reglas macrofiscales al tenor de las recomendaciones del FMI; una de esas reglas macrofiscales es, precisamente, la vinculación del gasto permanente (salud y educación) con ingresos permanente (impuestos directos e indirectos), recogida por la Constitución de 2008.
2 En el presupuesto del año 2012 se habían presupuestado 484,8 millones de USD para despidos en el sector público, bajo la denominación “gastos en personal para la inversión”, que forma parte del proyecto de reforma institucional de la gestión pública, y que representó el 9,4% del presupuesto de inversión para ese año. Cfr: Ministerio de Finanzas, Boletín de Ejecución Presupuestaria, No. 05, enero-marzo 2012.
3 Luego del triunfo electoral del año 2013, que le garantizó al partido Alianza País el control de más de dos tercios de la Asamblea Nacional, las primeras declaraciones del Presidente reelecto, Rafael Correa, fueron sus propuestas de cambio constitucional para permitir el uso de transgénicos que hasta ese momento estaban prohibidos por la Constitución de 2008, así como cambios en la estructura territorial de los municipios y eliminación de varias de las garantías constitucionales a los ciudadanos (Revista Vanguardia, 2013).
4 El gobierno de Alianza País piensa implementar un proyecto de biodiesel en la provincia costera de Manabí, comprometiendo 50 mil hectáreas. Para el efecto está llevando adelante la construcción de la Represa Baba, y ha desalojado violentamente a los campesinos del sector.
5 El Plan Maestro para la Ciudad del Conocimiento “YACHAY” se realiza con la asesoría surcoreana de Incheon Free Economic Zone –IFEZ. Ver: : http://www.yachay.ec
6 Se han contabilizado 865 conflictos sociales desde 2007 hasta 2012. Es el periodo de mayor conflicto social desde el retorno a la democracia en 1979, y mayor que en todo el periodo neoliberal (1982-2005). (Ecuador Debate, varios años).
*Economista, profesor universitario, autor del libro Democracia disciplinaria. El proyecto posneoliberal para América Latina, ediciones desde abajo, 2011.
