En la prensa colombiana no han ahorrado adjetivos elogiosos para referirse al papel que ha desempeñado el gobierno colombiano en las negociaciones de la próxima Conferencia Mundial de Rio de Janeiro. Se destaca como brillante liderazgo internacional la presentación de la propuesta, supuestamente novedosa e inteligente, de los “Objetivos de Desarrollo Sostenible”. Nada más lejano de la realidad. Los hechos contradicen categóricamente tan desmesurado esfuerzo propagandístico.
En junio se llevará a cabo la Conferencia Mundial sobre Desarrollo Sostenible, Rio+20. En el marco del proceso de negociación de esta conferencia, el gobierno colombiano ha presentado su propuesta sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que se vende como la posibilidad de un “resultado concreto” de la Conferencia. Si bien es importante que el gobierno colombiano tenga una propuesta hacia Rio+20, sobre todo si se piensa en la escasez de las mismas y en los resultados que la Conferencia puede arrojar, el salto cualitativo de la misma se hubiera dado en el marco de un proceso participativo y en un contenido más claro y ambicioso, acorde con las medidas que requiere la situación ambiental. No es claro que esta propuesta parta de un proceso consultivo con los actores interesados, y tampoco que su contenido esté orientado a la garantía de los derechos ambientales y el desarrollo sostenible.
Breve historia de la propuesta
Según el Gobierno, los ODS son herramientas que “permiten identificar brechas y necesidades, y proveer medios más estructurados para la implementación en asuntos críticos de las prioridades del desarrollo sostenible” (1).
El enunciado no puede menos que suscitar entusiasmo. Su desarrollo, sin embargo, muestra cierto empobrecimiento progresivo en cuanto a temas y expectativas. La primera versión conocida de la propuesta fue presentada en la Reunión Preparatoria para América Latina y el Caribe (Prepcom) (2), realizada del 7 al 9 de septiembre de 2011. En un primer momento, el Gobierno quería que en Rio+20 se definieran los ODS. Los temas que se proponían reflejaban una gran ambición y cubrían desde el combate a la pobreza en todas sus dimensiones hasta los más exigentes parámetros de protección del medio ambiente (3).
Pero, en una segunda versión se limita a un enunciado genérico de ocho temas señalados como posibles de ser incluidos en los ODS (4). Hasta llegar, a principios de este año, a una modesta y vaga proposición en la que el gobierno colombiano señala como temas: agua, energía, ciudades sostenibles, océanos y seguridad alimentaria (5).
Al llegar a este punto, resulta claro que la retórica de los objetivos queda disuelta en el enunciado de temas, muy lejos de la aparente virtud de lo “concreto”. Recientemente, el gobierno nacional, en una nota conceptual sobre los ODS, suscrita también por los Gobiernos de Perú y los Emiratos Árabes Unidos, se hace un listado de temas indicativos y preliminares para ser aprobados en la Conferencia de Rio (6) (ver recuadro).
¿Qué pretende la propuesta?
Es verdad que en varios momentos se han discutido los ODS con otros Estados en el marco del proceso hacia Rio+20, pero la idea de la amplia aceptación es, por lo menos, discutible.
Durante la Reunión Preparatoria para América Latina y el Caribe (Prepcom), que se llevó a cabo del 7 al 9 de septiembre de 2011, se presentó la primera propuesta. Acerca de los ODS en el documento de conclusiones de la Prepcom, los Estados Latinoamericanos señalaron: “Toman nota y agradecen las propuestas presentadas por Bolivia “Derechos de la naturaleza”, Colombia-Guatemala “Los objetivos de desarrollo sostenible” y Cuba “Marco institucional para el desarrollo sostenible”, e invitan a su consideración y estudio como aportes a la Conferencia”. Lo cierto, sin embargo, es que los gobiernos de Latinoamérica no adoptaron la propuesta de Colombia (7).
Posteriormente, Colombia inició consultas con otros gobiernos, en particular con el Grupo de los 77 y China, y también con el G-20; lo único que se registra es que se han discutido los temas propuestos por el gobierno Colombiano. La propuesta oficial de Colombia también aparece mencionada en la Declaración de los Ministros de Ambiente de la Celac (8).
Ahora bien, en el “Documento cero”, en cuyo contenido se señala el estado de las negociaciones para Rio+20, la propuesta del gobierno colombiano aparece mencionada en el acápite correspondiente al marco de acción y seguimiento (9). Cabe señalar que, en el momento de elaborarse este artículo, el “Documento cero” está todavía en discusión por los Estados. Sobre el tema de los ODS, se señala que los Estados se comprometen a desarrollar un conjunto de objetivos de desarrollo sostenible que aborden e incorporen las tres dimensiones del desarrollo sostenible y sus interrelaciones. También, que estos objetivos deben ser incorporados por las Naciones Unidas en la Agenda después de 2015, es decir, para el proceso correspondiente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Adicionalmente, otros Estados han incluido los ODS en sus posiciones de país (Brasil) o adhieren a la posición de Colombia (Guatemala, Perú y recientemente los Emiratos Arabes Unidos). Asimismo, la Unión Europea dio a conocer su propuesta de ODS relacionada con cinco temas: Agua; Océanos y medio ambiente marino; Gestión sostenible de la Tierra y los ecosistemas; Energía sostenible; y Eficiencia de recursos, en particular, de residuos (10).
Visto el curso que sigue la propuesta en las negociaciones y su reducción a un enunciado de temas, la pregunta es: ¿Cuál es su pretensión? Actualmente, el Gobierno afirma: “Colombia no está proponiendo la formulación de un conjunto de ODS específicos para presentarse en Rio sino, por el contrario, plantea la definición de las áreas específicas en que éstos debieran enfocarse, y la posibilidad de que en Rio+20 se defina un mandato para desarrollarlos” (11).
Da la impresión de que se trata de una coartada. Se oculta el hecho de que la Cumbre no adopte políticas serias en materia de desarrollo sostenible, ofreciendo en su reemplazo la posibilidad de un débil compromiso posterior. Es por eso que en las sucesivas propuestas de los ODS se señala: “Los ODS deben ser adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2013 y deben incorporarse en el marco pos-2015 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio” (12).
Los ODS, tal como lo ha señalado el Gobierno, tienen carácter voluntario, universal, y están organizados por áreas temáticas, con plazos, metas cuantitativas e indicadores. La propuesta consiste en que cada Estado adopte indicadores de nivel nacional. El proceso de seguimiento, entonces, corresponde a cada país, conforme sus propias prioridades. Se insiste en que se incorporen las tres dimensiones del desarrollo sostenible (ecoómico, ambiental y social) (13).
Algunas preocupaciones en relación con la propuesta
• Escasa participación de los actores interesados
La propuesta no está precedida por la participación de los actores sociales en el proceso y la inclusión de la perspectiva de las organizaciones en la misma. Por un lado, tenemos un Estado capaz de convocar a muchos de sus pares para acordar los ODS (particularmente en el Grupo del G77) y, por otro, un gobierno incapaz internamente de recoger las inquietudes de las organizaciones sociales, no gubernamentales y ambientalistas, que pudieran en la elaboración de los mismos. En otras palabras, Colombia –hay que reconocerlo– ha tenido un fuerte liderazdo internacional con su propuesta de los ODS, pero esto no se ve compensado con su capacidad interna para consultar con los actores sociales.
La elaboración de la propuesta no ha contado con la participación de los actores sociales. El gobierno colombiano invita a muy pocas organizaciones a reuniones de carácter más bien informativo y no toma en consideración a los grupos principales –utilizando el lenguaje de Naciones Unidas: industria y comercio, niños y jóvenes, campesinos, comunidades indígenas, autoridades locales, ONG, ciencia y tecnología, mujeres, y trabajadores y sindicatos. Si bien este esquema de grupos principales no es del todo incluyente, ni siquiera se les ha convocado a todos ellos.
Colombia, a lo largo y ancho del territorio, cuenta con muchas organizaciones de carácter ambiental, además de ONG, que integran este tema en sus áreas de trabajo; pese a esto no se consideró la participación activa y amplia en el proceso. Cuando se presentó la posición de país al “Documento cero”, la propuesta oficial no recogió los insumos de la sociedad civil. Igualmente, no se ven reflejadas las aspiraciones de los actores interesados en los sucesivos documentos.
• “Economia verde”, herramienta para lograr los ODS
Por otro lado, no es claro que los ODS estén orientados, como nominalmente se indica, a la promoción del desarrollo sostenible o si, por el contrario, son una vía de implementación de la “economía verde”, que en palabras del Gobierno es “la herramienta para lograr los objetivos de desarrollo sostenible” (14) Según la Viceministra de Medio Ambiente, una de las metas que se acordarán en Rio para lograr los ODS es la economía verde (15). En ese sentido, la idea de erradicación de la pobreza que irradia la propuesta colombiana no es otra que la de la economía de los ecosistemas y la biodiversidad, ese “salto cualitativo” que los Estados pretenden dar en Rio+20 (16), a espaldas de la crisis ambiental y del propio desarrollo sostenible.
Para el proceso interno de los ODS, el Gobierno discute el concepto y las aplicacions de esta economía, como elemento central en el logro de los ODS para el país (17). Entonces, la propuesta de los ODS se basa en uno de los conceptos más controvertidos en el proceso hacia Rio+20. Por un lado, muchos países señalan que la economía verde representa una oportunidad para movilizar a los países hacia el desarrollo sostenible, mientras, por el otro, algunos manifiestan que la economía verde envuelve un grave peligro, contiene falsas soluciones e implica un proceso de mercantilización de la naturaleza. Particularmente, el G77 ha recalcado su oposición a este concepto (18).
• Ausencia de un enfoque de derechos humanos
En general, existe preocupación por la falta de garantía para los derechos humanos, particularmente los derechos ambientales, así como la ausencia de mecanismos para asegurar estos derechos en Rio+20 (19).
Desde el Sistema de Protección de Derechos Humanos se ha llamado la atención sobre la necesidad de integrarlos en el documento que resulte de Rio+20. También se ha señalado que, sin el establecimiento de salvaguardias de estos derechos humanos, las políticas y los objetivos de desarrollo pueden tener impactos negativos en ellos (20). Asimismo, se recalca la necesidad de establecer un mecanismo de revisión internacional para vigilar el progreso de los objetivos y el establecimiento participativo de los mismos (21).
Cabe indicar que, incluso aceptando el paradigma del cuestionado modelo de desarrollo sostenible, éste contempla tres dimensiones: económico, ambiental y social. En esta última se contemplan los derechos humanos y, por ende, la garantía de los derechos ambientales es una prioridad. En ese sentido, los ODS propuestos por el gobierno nacional no pueden ser ajenos a la inclusión de múltiples visiones. Estos debieran responder, por un lado, a una dinámica participativa –como un punto de vista para explicar la necesidad de la inclusión ciudadana en este caso–, que asegure la amplia participación de los actores sociales. Por el otro, los ODS deben responder al enfoque de los derechos humanos, así como asegurar la realización de los derechos ambientales.
• Falta de inclusión de otros temas en los ODS
Adicionalmente, aunque los temas anunciados en la lista indicativa de la propuesta son importantes, no es claro que éstos deban ser los únicos priorizados en la propuesta de ODS. De acuerdo a lo presentado por el Gobierno, estos se enfocan en asuntos que despiertan más interés político.
La primera versión de los ODS abordaba una amplia gama de temas (de un modo más ambicioso). Sin embargo, las posteriores versiones redujeron los temas –considerando también que la propuesta de la Unión Europea tan solo contempla cinco temas–, que son importantes pero no son los únicos. Por ello, se puede afirmar que la propuesta sigue siendo limitada o carece de un enfoque holístico en términos ambientales. El Gobierno dice que la propuesta responde a razones de interés político, pero todavía no está claro si son necesarias para lograr el desarrollo sostenible.
Cabe resaltar que el tema de la gobernabilidad ambiental está ausente, incluso en el tema de ciudades sostenibles. Aunque los asuntos relacionados con la toma de decisiones están presentes en todos los derechos ambientales (la transversalidad), es necesario tener una meta o dispositivo de medición que cree compromisos en términos de gobernabilidad en distintos niveles (especificidad).
Particularmente, debe haber la posibilidad de incluir objetivos específicos, mesurables, alcanzables, realistas, con plazos determinados, para la participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones sobre otros derechos ambientales; del mismo modo, el establecimiento de niveles de cumplimiento por los Estados respecto a la inclusión de la sociedad civil en este tipo de procesos. El riesgo de excluir un objetivo de esta naturaleza es que la aplicación de otros objetivos carezca de vigilancia ciudadana y participación. En otras palabras lo concerniente a la gobernabilidad, además de ser un medio para la consecución de otras metas, es también una meta en sí misma, en particular para asegurar la participación en la toma de decisiones (22).
• Ausencia de evaluación previa para determinar los ODS
Los Estados tienen compromisos internacionales en materia ambiental. Todo indica que Rio+20 debía ser una oportunidad para determinar el estado actual de esos compromisos y cuáles son los nuevos problemas. Según la Resolución 64/236 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la que se convoca a esta cita, “el objetivo de la Conferencia será obtener un compromiso político renovado en favor del desarrollo sostenible, evaluando los avances logrados hasta el momento y las lagunas que aún persisten en la aplicación de los resultados de las principales cumbres en materia de desarrollo sostenible y haciendo frente a las nuevas dificultades que están surgiendo” (23) (negrillas no originales). Sin embargo, el proceso preparatorio y la agenda no responden a ello.
Lo mismo ocurre con los ODS que están siendo determinados por ser los temas sobre los que existe un mayor ‘acuerdo’ político, sin considerar la relevancia de otros temas frente a la actual situación ambiental. Igualmente, los objetivos deben descansar sobre la base de los compromisos existentes y su nivel de (in)cumplimiento, para determinar la necesidad y la conveniencia de los mismos.
Adicionalmente, los ODS pueden ser integrados en el proceso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Tal incorporación también debiera implicar una previa evaluación de este proceso, dado que una repetición de objetivos y metas que no se han logrado –como una cadena de objetivos hasta el infinito– sin una evaluación resulta poco deseable.
A tal gobierno, tal propuesta
No es el actual gobierno colombiano el más indicado para dar lecciones sobre medio ambiente. Su Plan de Desarrollo, basado en el impulso y despliegue de un conjunto de “locomotoras del desarrollo”, no puede ser más depredador. La propia metáfora férrea lo exhibe sin pudor alguno. La naturaleza de la propuesta es coherente con semejante filosofía, una manifestación más de la práctica del doble discurso: predicar la protección del medio ambiente para mejor justificar el modelo de extracción de los recursos naturales que se ha impuesto a sangre y fuego en el continente.
Como se ha dicho, la propuesta de los ODS no tiene un enfoque jurídicamente vinculante. El carácter voluntario de los mismos los ubica en el marco de quebrantamiento y retroceso en materia de legislación internacional ambiental, que deja ver la nula voluntad de los Estados por asumir compromisos reales y que caracteriza el proceso de negociación hacia Rio+20.
Puede que el mandato para los ODS sea uno de los resultados de esta cumbre ambiental, pero no es suficiente con producir resultados. Si la propuesta no incluye un enfoque participativo y de derechos humanos, que considere la posición de los actores sociales, y no se dota de un contenido que asegure la garantía de los derechos ambientales y la protección del ambiente, sólo será más de lo mismo. ν
1 Disponible en línea: http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?page=view&type=6&nr=149&menu=32.
2 Esta reunión se realizó en el marco del proceso hacia Rio+20, que contempla una serie de reuniones preparatorias regionales.
3 Disponible [en línea]: http://www.eclac.org/rio20/noticias/paginas/6/43906/2011-612-Rio+20-Nota_de_la_Secretaria_Colombia.pdf. Consultado: mayo 15 de 2012.
4 Disponible [en línea]: http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/colombiasdgsspanish.pdf. Consultado: mayo 15 de 2012.
5 Rio+20: Objetivos de desarrollo sostenible. Propuesta actualizada de los gobiernos de Colombia, Guatemala y Perú. Anexo a: Ministerio de Relaciones Exteriores. Respuesta a derecho de petición radicado en el Ministerio de Relaciones Exteriores el 24 de febrero de 2012. DIESA/GAA Nº 15650. Bogotá, 7 de marzo de 2012.
6 Nota conceptual sobre los Objetivos de Desarrollo Sustentable Gobiernos de Colombia, Perú y los Emiratos Árabes Unidos. Disponible [en línea]: http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/540conceptnote.pdf. Consultado: 20 de mayo de 2012.
7 En esta reunión, los Estados latinoaméricanos no adoptaron compromisos o decisiones, y tampoco se fijó una hoja de ruta hacia Rio+20. Se suscribió el documento “Conclusiones de la reunión regional preparatoria para América Latina y el Caribe”. Disponible [en línea]: http://www.eclac.cl/noticias/paginas/5/43755/Conclusiones_reunion_prep_Rio+20-2011-esp.pdf.
8 Disponible [en línea]: http://alainet.org/active/52568&lang=es. Consultado 10 mayo 2012.
9 En el proceso hacia Rio+20 se encuentra en proceso de negociación el “Documento cero”, que contiene los insumos de los Estados. Este documento (sus borradores) se negocia consensuadamente entre los países que tienen la posibilidad de incluir sus comentarios y (re)negociarlos a través del debate.
10 Commission NON PAPER Rio+20 for the Informal Environment Council 19 April. This non-paper presents preliminary ideas for discussion which may serve as input to negotiation process. It is prepared as initial response to the request of the Council contained in paragraph 17 of the Conclusions of 9 March 2012. 4 April 2012.
11 Ministerio de Relaciones Exteriores, op cit., 7 de marzo de 2012.
12 Rio+20: Objetivos de desarrollo sostenible. Propuesta actualizada de los Gobiernos de Colombia, Guatemala y Perú. Anexo a: Ministerio de Relaciones Exteriores, op cit., 7 de marzo de 2012.
13 Nota conceptual sobre los Objetivos de Desarrollo Sustentable Gobiernos de Colombia, Perú y los Emiratos Árabes Unidos. Disponible [en línea]: Http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/540conceptnote.pdf. Consultado: 20 de mayo de 2012.
14 “Rio+20 no puede permitirse un fracaso”, disponible [en línea]: Http://www.gaiaamazonas.org/en/colombia-cree-que-la-conferencia-de-rio-20-no-puede-permitirse-un-fracaso; Colombia en busca de la economía verde, disponible [en línea]: Http://www.revistagobierno.com/index.php/economisa-y-negocios/ambito-nacional/10735-colombia-en-busca-de-la-economia-verde.
15 Economía verde, una idea que empieza a madurar, como lo muestra Rio+20, disponible [en línea]: Http://www.amazonas2030.net/es/economia-verde-una-idea-que-empieza-a-madurar-como-lo-muestra-rio-20.
16 Colombia debe seguir en la senda de la economía verde, disponible [en línea]: Http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?conID=8031&catID=1306.
17 La propuesta de Colombia para Rio+20 son los Objetivos de Desarrollo Sostenible, disponible [en línea]: http://www.minambiente.gov.co//contenido/contenido.aspx?conID=8140&catID=1317.
18 El G77, junto con China, ha estado jugando un papel importante en el proceso de negociación. No obstante, el grupo también ha dado muchos reveses en torno a la falta de inclusión de la garantía de los derechos ambientales en el “Documento cero”.
19 “De manera sorprendente, estamos siendo testigos del intento de algunos países de debilitar, poner entre corchetes o eliminar sin mayor discusión, casi todas las referencias a las obligaciones relacionadas con los derechos humanos y los principios de equidad que incluye el texto de negociación “El futuro que queremos” a ser acordado en Rio+20″. Tomado de: Carta abierta al Secretario General de la Conferencia de Naciones Unidas de Desarrollo Sostenible (UNCSD), al Secretario General de Naciones Unidas y a sus Estados Miembros. Derechos en riesgo en Naciones Unidas. Disponible [en línea]: http://www.ipetitions.com/petition/derechosenriesgo/ . Consultado el 14 de mayo de 2012.
20 Pillay, Navanethem. High Commissioner for Human Rights. Open letter to all Permanent Missions in New York and Geneva. 30 March 2012. En el mismo sentido: “An Open Letter from Special Procedures mandate-holders of the Human Rights Council to States negotiating the Outcome Document of the Rio+20 Summit”¸ disponible [en línea]: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/OpenLetterRio20.aspx.
21 “An Open Letter from Special Procedures mandate-holders of the Human Rights Council to States negotiating the Outcome Document of the Rio+20 Summit”¸ disponible [en línea]: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/OpenLetterRio20.aspx.
22 Iniciativa de Acceso. “Fortaleciendo el Principio 10. Propuestas del Secretariado de la Iniciativa de Acceso al borrador del ‘Documento Cero’ de Rio+20”. Mimeo, febrero 2012.
23 Asamblea General de las Naciones Unidas, “Ejecución del Programa 21 y del Plan para su ulterior ejecución, y aplicación de los resultados de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible”, Resolución 64/236, 31 de marzo de 2010, documento A/RES/64/236, disponible en: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/476/02/PDF/N0947602.pdf?OpenElement. Consultado: 22/11/11.
*Abogada, Investigadora ILSA
Recuadro
– La erradicación de la pobreza se señala como un objetivo fundamental al que todos los ODS han de contribuir.
– La seguridad alimentaria: la producción, el acceso y la nutrición.
– Gestión integrada del agua para el crecimiento sostenible.
– Energía para el desarrollo sostenible.
– Las ciudades sostenibles y resistentes.
– Los océanos sanos y productivos.
– Aumento de la capacidad de los sistemas naturales para apoyar el bienestar humano.
– Mejora de la eficiencia y la sostenibilidad en el uso de recursos (consumo y producción sostenibles).
– Aumento del empleo y seguridad de vida.
